Não há bala de prata na política fiscal

O grande problema da proposta orçamentária (PLOA) do governo está na estimativa de receitas para 2017. Trabalha-se com um cenário em que haverá um volume elevado de receitas extras, mas não fica claro de onde elas virão. As concessões e alienações de ativos são incertas, de modo que colocar todas as esperanças nisso não me parece adequado. A chamada PEC do Teto não dá conta de apagar o incêndio sozinha.

A receita líquida total esperada pelo governo, se confirmada, significaria um crescimento acima da inflação, no ano que vem, da ordem de 5%! Neste caso, como o governo prevê um crescimento para o PIB de apenas 1,6%, cabe explicar essa diferença. As concessões, sim, ajudarão, mas sozinhas não farão verão. Em 2016, a grande parte das receitas de concessões veio do ano passado. Foi empurrada do ano passado para o corrente.

Trabalhar com números inchados para a receita é perigoso, porque os compromissos do lado do gasto são feitos com base na projeção de receita. Está na Constituição: a receita é estimada e a despesa, fixada. Se há frustração, isto é, se as receitas não chegam nos cofres do governo nos níveis inicialmente projetados, a meta acaba indo para o ralo.

Há um conjunto de medidas de curto prazo que poderiam ser tomadas em complemento à chamada PEC do Teto (PEC nº 241). Vejam algumas delas:

  1. a securitização da dívida ativa, nos moldes do Projeto de Lei 204/2016, de autoria do senador José Serra;
  2. a revisão de todos os contratos de compras de bens e serviços pela administração pública;
  3. a interrupção de todos os reajustes salariais, incluindo o reajuste do Judiciário;
  4. a revisão de parte das desonerações concedidas nos últimos anos; e
  5. o corte pela metade dos subsídios e subvenções.

A PEC está desbalanceada no formato atual e, pior, está sendo vendida como solução para os todos os problemas fiscais. Não é. Isso porque gera efeitos expansionistas a curto prazo e efeitos excessivamente contracionistas no longo prazo.

Por exemplo, em 2017, as despesas poderão subir a um ritmo nominal da ordem de 7,2% (inflação do ano anterior), mas o IPCA estará rodando na casa de 5,0-5,5%. Logo, haveria crescimento real do gasto, como de fato está previsto nos números apresentados pelo ministro Henrique Meirelles no último dia de agosto.

Aplicando a dinâmica de crescimento prevista pelo governo no PLOA, o déficit primário de 2017 ficaria em 189 bilhões, isto é, R$ 50 bilhões acima do previsto. E isso sem considerar os créditos extraordinários, que certamente impactarão a despesa de 2017, mesmo já levando em conta a bilionária reserva de contingência (R$ 12 bilhões). Agora, a discrepância das nossas projeções para a receita em relação às do PLOA é o que mais salto aos olhos. Difícil trabalhar com um cenário básico tão otimista quanto o do governo (veja a tabela).

Tabela: números do PLOA x minhas projeções

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Fonte: Elaboração própria e Ministério da Fazenda. 

A Fazenda, no entanto, está considerando um avanço em torno de 6% para a despesa, e não de 7,2%, mas não está claro o motivo. Mesmo com essa dinâmica, no entanto, haveria alta real do gasto de 1,25% no ano que vem em relação a 2016. A sessão de perguntas e respostas disponibilizada pela Fazenda a respeito da PEC n. 241 explica que essa diferença deve-se às exceções da PEC (gastos eleitorais, capitalização, Fundeb, etc).

Para o longo prazo, se a regra for estritamente seguida, sob a hipótese de que o país convirja a um crescimento econômico real médio da ordem de 2,5% e a inflação se acomode em 4,5% ao ano, o resultado primário chegaria à casa de 6% a 7% do PIB no final dos 20 anos previstos pelo texto atual da chamada PEC do Teto.(Ver minha análise com simulações para o Instituto Teotônio Vilela).

A balança da PEC está desequilibrada – muito rígida para o longo prazo e inócua para o curto prazo. É preciso complementá-la. Uma forma de fazer isso seria impor limites mais duros para a evolução dos salários no serviço público, fixando para o gasto total uma dinâmica inferior à evolução da inflação enquanto o IPCA continuar tão alto como está. Depois de quatro anos, a regra de indexação à inflação passada poderia voltar a valer.

Nos períodos mais distantes, não vejo motivo para ter uma regra tão dura. Afinal, como disse o Naércio Menezes em entrevista para o Valor (ver aqui), é legítimo que a sociedade demande mais políticas públicas quando o país retomar o crescimento. Trocando em miúdos: “nem tanto ao céu nem tanto à terra”.

A PEC deveria valer para 10 anos – e não para 20 anos – podendo ser revista no quinto ano. Fixar uma regra para 20 anos é perigoso, porque pode levar ao extremo oposto da situação atual: um excesso de rigidez prejudicial ao bom financiamento das políticas públicas. O erro do gasto primário no Brasil está no excesso de salários e é este o problema que deveria ser atacado com vigor.

Não adianta criar um teto geral que acabaria exigindo um corte brutal de investimentos e outras despesas de caráter mais discricionário para ser cumprido. É como colocar uma placa de trânsito obrigando os automóveis a não ultrapassarem a velocidade máxima de 120 Km por hora, mas não colocar guardas de trânsito, policiais rodoviários, código de trânsito com previsão de multas e sanções. (A respeito disso, vejam meu artigo em parceria com o José Roberto Afonso para o Estadão e um segundo, para a Revista Conjuntura Econômica da FGV).

O governo tem de tratar com instrumentos diferentes problemas que são diferentes, ainda que interligados. Zerar o déficit primário exigirá uma mescla de medidas, como listei acima. Quanto à PEC, se alterada no sentido de ficar melhor balanceada, poderá, sim, ajudar a recuperar a austeridade perdida.

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