Pedaladas e decretos não autorizados

Felipe Salto e Leonardo Ribeiro – 5 de abril de 2016

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1. O que é a pedalada fiscal?

A pedalada é o financiamento de despesas públicas usando a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil. Sem recursos para pagar programas sociais, subsídios do BNDES, seguro-desemprego e outras despesas, o governo tomou emprestado de instituições financeiras oficiais.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000), em seu artigo 36, veda essa possibilidade. A proibição visa justamente evitar que o governo federal use instituições controladas por ele próprio para pagar suas despesas.

É fácil entender a gravidade do descumprimento dessa regra. Imagine que o João tenha contas de energia elétrica, gás e aluguel no valor de 2.500 reais mensais. Seu salário é de 3.000 reais. Ele tem um superávit mensal, portanto, de 500 reais.

Um problema de saúde levou a que, durante doze meses, João tivesse de arcar com despesas mensais adicionais de 1.000 reais. Portanto, seus gastos totais passaram a ser de 3.500 reais e João precisou utilizar, mensalmente, 500 reais do cheque especial, pagando juros de 15% ao mês, isto é, 75 reais de gastos com juros.

No caso do governo federal, não foi muito diferente. Havia um fluxo de gastos e um fluxo de receitas. O país tinha superávit primário, pois arrecadava mais do que gastava (sem considerar gastos com juros). Depois que o governo começou a gastar o que tinha e o que não tinha, aumentando os subsídios, as transferências de toda sorte e, principalmente, os gastos correntes e com pessoal, a conta passou a não mais fechar. A derrocada da atividade econômica completou o quadro, levando o país à geração de déficits primários.

Para continuar a gastar, o governo resolveu fechar os olhos para o artigo 36 da LRF. Resolveu financiar-se no cheque especial, mas sem pagar juros e obrigando os bancos sob sua tutela a lhe fornecerem o crédito. A situação nem se compara à do João, que amargou um pagamento salgado de juros para o banco privado. No caso do governo federal, simplesmente obrigou a que a Caixa e o Banco do Brasil bancassem as tais despesas sem que o Tesouro tivesse repassado a eles o recurso para essa finalidade.

O resultado é óbvio: os números oficiais do governo não revelaram a situação real das contas públicas. A tabela a seguir apresenta os valores anuais das pedaladas e a soma, em valores correntes, dos montantes pedalados.

Entre 2011 e 2014, foram 54,3 bilhões de reais em pedaladas fiscais. Como se vê, são valores expressivos e que configuram a realização de uma operação de crédito entre o governo e o banco controlado. Tanto é assim, que na contabilidade dessas instituições os valores das pedaladas apareciam como créditos a receber do Tesouro.

Resultado primário oficial x resultado incorporando as pedaladas (em bilhões de reais)*

Sem título

Fonte: elaboração própria com dados públicos.

* O governo pagou, em 2015, mais R$ 16,9 bilhões em pedaladas referentes a 2014, além das que aparecem no quadro para aquele ano (R$12,8 bilhões), totalizando, portanto, o montante de R$ 29,7 bilhões em 2014. O total de R$ 54,3 bilhões, entre 2011 e 2015, salta para R$ 71,2 bilhões.

Como essas operações de crédito não são permitidas pelo art. 36 da LRF, a Presidente da República incorreu em crime de responsabilidade previsto no art. 11, item 3, da lei nº 1.079, de 1950. Seguem as redações do art. 36 da LRF (lei complementar nº 101, de 2000) e do art. 11 da lei nº 1.079, de 1950:

“Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.” (LRF)

“Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos:

3 – Contrair empréstimo, emitir moeda corrente ou apólices, ou efetuar operação de crédito sem autorização legal” (Lei nº 1.079/1950)

2. Por que os 6 decretos apontados na denúncia do impeachment ferem a Lei Orçamentária?

Em 1992, o Fiat Elba foi o pivô das denúncias que resultaram no impeachment do então presidente Fernando Collor. Hoje não valeria mais do que R$ 30,0 mil se ainda fosse fabricado. No processo de impeachment da Presidente Dilma, o fiat Elba vale R$ 2,5 bilhões.

A lei nº 1.079, de 1950, define como crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra a lei orçamentária.

“Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra:

(…) VI – A lei orçamentária;”

A lei é mais clara ainda em seu art. 10, quando detalha quais são os crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária.

“Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:

(…) 4 – Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.”

Com base nesses artigos, a Câmara dos Deputados aceitou o pedido do impeachment considerando que a Presidente da República assinou Decretos para abrir créditos adicionais suplementares desrespeitando o art. 4 da Lei orçamentária. Esse fato permite enquadrar esses atos como crime de responsabilidade.

Explicamos a seguir que o pedido tem pleno respaldo legal.

A Constituição Federal cristalizou no país o princípio da exclusividade orçamentária. O § 8º, do art. 165, estabelece que:

“a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”

Na lei orçamentária – lei nº 13.115, de 2015, as autorizações para abertura de créditos suplementares estão reguladas no art. 4º, transcrito a seguir:

“Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas.”

 Em 2015, a Presidente da República assinou decretos que descumpriram o art. 4º da LOA. No dia 22 de julho de 2015, o governo decidiu revisar a meta fiscal do resultado primário de R$ 66,3 bilhões para R$ 8,7 bilhões. Na época, o então Ministro da Fazenda, Joaquim Levy, explicou a mudança.

“Nosso objetivo é diminuir a incerteza da economia ao anunciar uma meta que nós consideramos alcançável e segura. Com isso se ajuda a orientar as decisões dos agentes econômicos, empresários, trabalhadores e famílias”

Essa manifestação do Poder Executivo mostra que já se sabia que a meta fiscal definida no início do ano não seria atingida. Mesmo assim, enquanto tramitava no Congresso a mudança proposta pelo governo, a presidente Dilma assinou Decretos, nos meses de julho e agosto de 2015, autorizando créditos suplementares no valor de R$ 2,5 bilhões sem compensação de outras despesas.

Dito de outra forma, a presidente autorizou aumento de despesa com fontes de financiamento que geram déficit primário (sobra de recursos de anos anteriores, por exemplo) sem observar a regra do art. 4º da Lei orçamentária, isto é, sem compatibilidade com a meta fiscal ainda vigente na época.

O governo deveria, naquele momento, ter cortado despesas para cumprir a meta fiscal, e não aumentado. Assim, foi descumprido o art. 4º da LOA: a abertura de crédito suplementar deve respeitar a meta fiscal de resultado primário da LDO.

3. Conclusão

As chamadas pedaladas, isto é, o financiamento de gastos públicos por meio de empréstimos compulsórios feitos pelo Tesouro junto a bancos oficiais por ele controlados, configuram crime de responsabilidade.

Da mesma forma, a edição de decretos aumentando a despesa pública feriram a lei orçamentária, o que igualmente configura crime de responsabilidade.

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