José Serra: Caminhos para o Brasil (17 de setembro de 2015)

No seminário “Caminhos para o Brasil”, organizado pelo Instituto Teotônio Vilela, do PSDB, o senador José Serra fez uma análise do quadro econômico e dos desafios a serem superados pelo Brasil para que volte a crescer. A seguir, desenvolvo um dos argumentos colocados por Serra, sobre a questão fiscal, e, ao final, reporto a íntegra de sua palestra.

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É equivocada a análise de que a economia está sendo bem dirigida e que o problema estaria, na verdade, concentrado na baixa qualidade da atividade do Congresso. É verdade que a Câmara e o Senado, como sempre aconteceu, contribuem para ampliar as pressões fiscais, através do que Serra chama de “Fuce (Frente Única Contra o Erário)”, mas os erros mais retumbantes e a responsabilidade maior pela crise econômica são do governo.

O exemplo dado pelo senador foi o da formulação da política fiscal para 2015e o da condução da política monetária em um quadro marcado pela chamada “dominância fiscal”.

Em novembro de 2014, o ministro recém-anunciado, Joaquim Levy, decidiu fixar novas metas fiscais na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015. O objetivo era claro: ser mais realista e mirar um resultado primário exequível, baseado em projeções realistas. O fato é que as projeções de receita consideradas não foram realistas e, como era de se esperar, não se realizaram. Pior, a arrecadação caminha para uma queda real de pelo menos 5,5% neste ano.

Na LDO, constava uma expectativa de 7,5% de alta real (calculada a uma inflação de 9,5%). No relatório de reavaliação do orçamento, que é publicado bimestralmente, a projeção já indicava uma queda real de quase 1% e, como se vê, já estava igualmente subestimada. Com recessão entre 2,5% e 3,0%, a queda das receitas líquidas do governo central poderá se situar entre 4,5% e 5,5% em 2015.

Quadro-resumo das receitas projetadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2015 em comparação com os números revisados no relatório de avaliação bimestral:

Sem título

Fonte: LDO – 2015 e relatório de avaliação bimestral do orçamento.

Só no mês de agosto, conforme dados divulgados pela Receita Federal, as receitas de impostos e contribuições caíram 9,3%, em termos reais, em relação ao mesmo período do ano passado. No acumulado entre janeiro e agosto de 2015, comparando com o acumulado no mesmo período de 2014, a queda é de 3,7%.

Tomando, ainda, os dados das receitas líquidas totais do governo central, e não apenas a receita tributária, a queda já é maior para o acumulado no ano, da ordem de 4,8% (até julho). Este foi o primeiro erro, cuja relevância para explicar os desacertos do ajuste fiscal parece óbvia.

O segundo erro foi fixar uma meta de 1,2% do PIB, isto é, de algo como R$ 66,3 bilhões, para o ano de 2015, tendo por base um relatório bimestral de avaliação orçamentária que apontava superávit de 0,2% do PIB para o ano de 2014. Se a pretensão era entregar 1,2% do PIB, em 2015, partindo de uma expectativa de superávit de 0,2% do PIB, para 2014, isso significa que o esforço fiscal pretendido entre um ano e outro seria de 1,0 ponto de percentagem do PIB.

Ora, mesmo que o mercado considerasse projeções similares a estas que Levy também considerou (vale lembrar que isso foi alardeado, na época, para mostrar que o governo estava incorporando o cenário do mercado), naquele momento, o mínimo que se esperaria do novo ministro, em suas primeiras ações, em seus primeiros passos, não era isso. Esperava-se parcimônia e realismo. Vieram desespero e exasperação.

Bastava ter parado para fazer contas e ter projetado a sério a evolução dos resultados fiscais do final de 2014, para entender que seria impossível fazer um resultado positivo até o fechamento de dezembro do ano passado (algo que estava estampado em preto e branco no último relatório bimestral de avaliação do orçamento de 2014, isto é, era a posição oficial do governo a respeito dos números daquele ano). Neste segundo erro, o tropeço foi grande: o resultado foi um déficit de 0,6% do PIB.

Assim, se a pretensão inicial de entregar um superávit primário de 1,2% do PIB exigiria apertar os cintos em 1,0 ponto de percentagem – algo já bastante ousado – o fechamento de 2014 “no vermelho” piorou as coisas. Mais precisamente, piorou em 80%. Isto é, o governo deveria sair de um déficit de 0,6% do PIB e passar a um superávit de 1,2% do PIB (uma diferença de 1,8 ponto de percentagem do PIB, algo superior em 0,8 ponto de percentagem em relação ao esforço inicialmente vislumbrado).

Em janeiro deste ano, quando conhecemos o resultado fechado de 2014, isso já estava escancarado. Então, por que seguraram essa meta disparatada até julho? Este segundo erro foi gravíssimo. As expectativas, que estavam ancoradas (talvez não com tanta força, mas estavam) em Levy e em sua reputação de fiscalista, desmancharam-se no ar.

Os erros primários na gestão da política fiscal foram complementados por um terceiro e inimaginável erro: a apresentação de um orçamento deficitário em mais de R$ 30 bilhões para 2016. Ora, se de antemão já assumiram a impossibilidade de fechar as contas, sem que nenhuma ação tivesse sido anunciada para neutralizar esse quadro, a única reação que se poderia esperar era a piora ainda mais acentuada da confiança e do risco.

O próprio Alexandre Tombini, presidente do Banco Central, quando esteve, em 15 de setembro, na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado – a CAE – apresentou um gráfico com a evolução das curvas de juros futuros (claro, sem mostrar as curvas anteriores ao dia 30 de julho, mas, deixemos isso – para os fins deste post – passar em branco…) em que – entre o dia 30 de julho, após a última reunião do Copom, e o dia 31 de agosto, após o anúncio do orçamento deficitário para 2016 – a precificação de juros só piorou.

O mercado passou a entender que será necessário manter os juros elevados por pelo menos 7 anos (veja o gráfico a seguir, em particular, o salto entre as curvas azul e amarela).

Gráfico apresentado por Alexandre Tombini na reunião da CAE de 15 de setembro de 2015:

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Fonte: Apresentação do ministro disponibilizada no site do Banco Central.

Aqui, resgatamos mais um ponto colocado por Serra na conferência do PSDB: o fato de o Brasil estar vivendo um quadro de dominância fiscal. Este é um termo utilizado pelos economistas para definir uma situação em que a elevação dos juros torna-se inócua para produzir o controle da demanda e, assim, da inflação. Quando a dívida pública está em alta, o câmbio está se desvalorizando, a inflação é elevada e o quadro de desconfiança é crescente, aumentar os juros só reforça o problema. Por quê? Porque o aumento dos juros:

1 – eleva as despesas do setor público (para cada ponto percentual, são R$ 15 bilhões ao ano), aumentando o déficit público e, portanto, o numerador da relação dívida/PIB, o que faz essa razão, obviamente, subir;

2 – reduz ainda mais o PIB, diminuindo o denominador da relação dívida/PIB e fazendo essa razão subir;

3 – reduz as receitas, como consequência da redução do PIB, aumentando o déficit público e, portanto, o numerador da relação dívida/PIB, o que faz essa razão crescer.

O resultado é mais depreciação cambial, mais pressão inflacionária, mais e mais aumento do risco… É um círculo perigosamente vicioso e sem fim.

Como disse Serra, mesmo diante desse quadro, o Banco Central pôs-se a aumentar juros, desde outubro do ano passado, em um ciclo de alta que já elevou em 3,25 pontos de percentagem a Selic, gerando uma despesa anualizada para o setor público da ordem de R$ 48,8 bilhões. Não é à toa que o déficit nominal (resultado primário menos gastos com juros) deverá encerrar o ano em 8,9% do PIB, 2,7 pontos de percentagem superior ao déficit do ano passado (6,2% do PIB). Os juros responderão por 8,3 pontos percentuais desse déficit.

O governo simplesmente ignora os efeitos fiscais da política monetária e negligencia o fato de que o quadro atual é evidentemente marcado pela dominância fiscal (ver artigo de Olivier Blanchard, de 2004 – “Fiscal dominance and inflation targeting: lessons from Brazil”, neste link – http://www.nber.org/papers/w10389). Sem o diagnóstico correto, continuará errando. Continuará, na verdade, buscando nos lugares errados os remédios para os problemas estruturais da economia brasileira.

Como disse o senador Serra, resta-nos contar com a esperança e a confiança de que o cenário político permita espaço para mudanças e, assim, a recondução da economia aos trilhos encontre lugar: “O imprevisto é uma espécie de deus avulso, ao qual é preciso dar algumas ações de graças; pode ter voto decisivo na assembléia dos acontecimentos.” (“Esaú e Jacó”, Machado de Assis).

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