Dívida pública – uma questão social

Dívida pública – uma questão social

Felipe Salto [1]

O governo da presidente Dilma Rousseff legará ao país uma dívida pública elevada e cara. Enquanto não houver um compromisso claro com a transparência, a gestão adequada do financiamento das políticas públicas e a interrupção de programas ineficientes de inchaço do crédito subsidiado, dificilmente a dívida exercerá a sua função social.

O país paga, em juros da dívida, 5 vezes o montante de recursos federais destinados a programas de investimentos, já incluindo o famigerado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O gasto com juros da dívida totaliza 5% do PIB e o investimento federal soma apenas 1% do PIB (já descontando os subsídios do Programa Minha Casa, Minha Vida, que o governo insiste em somar na conta dos investimentos). O atual governo compara nossos níveis de endividamento à média dos países desenvolvidos e conclui, equivocadamente, que o Brasil se sai “bem na foto”.

Entre 2008 e 2013, entretanto, apesar de a dívida líquida/PIB ter passado por uma redução importante, 38,5% para 33,6%, seu custo aumentou, tendo evoluído de 14,6% para 16,6%, quando medido pela taxa implícita ou custo médio (razão entre o pagamento de juros e o estoque total de endividamento). A explicação para esse elevado custo – que resiste a cair – passa por uma conta simples: acumulamos ativos que nos renderam receitas pífias e passivos que têm custado caro. O resultado líquido é medido pelo custo médio da dívida ou pela taxa implícita da dívida líquida do setor público, como é chamado oficialmente o indicador. Quando comparado ao custo da dívida bruta, que é o passivo total do governo sem descontar os ativos (reservas internacionais e créditos junto a bancos públicos, principalmente), nota-se a brutal diferença de 6,5 p.p. (gráfico 1).

Gráfico 1: Taxas implícitas das dívidas líquida e bruta (% a.a.)

Taxa implícita

Fonte: Banco Central do Brasil. Elaboração própria.

Duas políticas adotadas, desde 2007, ainda no governo do ex-presidente Lula, explicam essa equivocada assunção de custos líquidos elevados. A primeira foi a acumulação acelerada de reservas internacionais para depreciar o câmbio (ou evitar que apreciasse), supostamente para favorecer a indústria nacional. Entretanto, o resultado foi exatamente o oposto: observou-se a intensificação do processo conhecido como desindustrialização, sem mencionar a destruição de postos de trabalho observada neste setor – dados extremamente preocupantes e que precisarão ser combatidos com novas políticas. Na verdade, com políticas corretas.

A acumulação de reservas influencia a dívida pelo fato de que, ao comprar dólares, o Banco Central precisa “esterilizar” os reais que foram utilizados para comprá-las no mercado. Ele o faz através de operações de venda de títulos públicos federais que estão em sua carteira e que passam a ficar nas mãos do mercado e a render-lhe juros acordados com a autoridade monetária por prazo determinado (são as chamadas operações compromissadas). Esta é uma parcela muito custosa da dívida pública, porque os juros pagos pelo BC equivalem à própria Selic, enquanto as reservas rendem ao país apenas a remuneração dos títulos americanos (algo muito próximo de 0%). Só em operações compromissadas com prazo médio inferior a um mês, o BC mantém volume que totaliza quase R$ 700 bilhões de reais, o equivalente a 27 orçamentos anuais do Programa Bolsa Família.

A outra linha de atuação do governo, igualmente frustrante, foi a de concessão de crédito, pelo Tesouro, aos bancos oficiais, com lastro na emissão de títulos da dívida pública. Expandiu-se fortemente o crédito junto ao BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, a juros mais baixos do que os pagos nos títulos federais, de modo que a diferença representa o custo pago pelo restante da sociedade.

A promessa era que o investimento total da economia aumentaria, dado que o crédito concedido ao BNDES seria direcionado a setores com capacidade de geração de elevado valor agregado, de modo que o retorno social desses gastos mais do que compensaria o custo assumido no curto prazo. Mais uma frustração. A formação bruta de capital fixo, dado oficial do investimento realizado pelos brasileiros, já incluindo o setor público, de acordo com o IBGE, passou de 19,1%, em 2008, quando se iniciou a política dos “campeões nacionais”, para 18,2% em 2013. Pior, tudo foi feito sem transparência, sem o aval do Congresso Nacional, sem respeito ao processo orçamentário típico e, portanto, sem a anuência da sociedade. Elevados custos para beneficiar a quem? – cabe perguntar.

O governo emitiu R$ 410,8 bilhões (já considerando os R$ 30 bilhões aprovados para o ano corrente), com custo de R$ 30 bilhões/ano, apenas em prol do BNDES, para conseguir o resultado de reduzir em quase 1 p.p. do PIB a formação bruta de capital fixo em um período de 5 anos.

Para que a dívida pública volte a ser gerida de maneira a beneficiar a população, isto é, para que custe menos ou, em outras palavras, gere menos gastos com juros e proporcione o financiamento saudável das políticas públicas desejadas pela sociedade, sem prejudicar o crescimento econômico, é preciso que algumas medidas sejam tomadas:

1 – Reduzir os aportes de recursos ao BNDES, focando as políticas do banco de fomento e redefinindo suas diretrizes de atuação, de modo a constituir uma política industrial efetivamente propulsora do investimento inovador.

2 – Aumentar a TJLP, indexador da grande maioria dos empréstimos concedidos nos últimos anos, potencializando, assim, a receita de juros do setor público e aumentando a possibilidade de convergência do resultado nominal do setor público para patamares menores e, a médio prazo, para o resultado “zero”.

3 – Restituir o regime de metas para o superávit primário, abolindo a contabilidade criativa – conjunto de medidas que, a partir de triangulações entre os bancos públicos e o Tesouro, garantiu a fabricação de receitas primárias e a elevação artificial do resultado primário do setor público.

4 – Criar metas para o crescimento intertemporal dos gastos correntes da União. Aqui, devem ser entendidos gastos correntes como: gastos com pessoal (da ativa) e gastos com custeio. Para tanto, será necessário alterar o artigo 71 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de maio de 2000), que já fixa limites para os totais gastos com pessoal pelas três esferas de governo.

5 – Os gastos com subsídios – sejam de que espécie forem – deverão ser explicitados no orçamento federal e na execução fiscal mensal. Não poderão ser fixados como restos a pagar processados e/ou não processados. Essa medida visa ampliar a transparência das políticas de incentivo à atividade econômica que o Estado brasileiro venha a promover.

O endividamento público é uma maneira legítima e boa de financiar os anseios da sociedade. Entretanto, é preciso que o Estado adote uma conduta mais transparente e pautada por critérios de eficiência na gestão fiscal. A dívida pública é uma questão social que vem sendo tratada, ao longo dos governos petistas, de maneira pouco democrática. Enquanto este quadro não for revertido, as possibilidades de crescimento e de execução de políticas públicas capazes de fazer avançar o bem-estar social ficarão limitadas.

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[1] Felipe Salto é economista (FGV/EESP), onde ministra aulas de macroeconomia nos cursos de pós-graduação lato sensu, mestre em administração pública e governo (FGV/EAESP) e especialista em finanças públicas e contas externas da Tendências Consultoria.

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