Emendas impositivas pioram a gestão da política fiscal (Valor Econômico – 30/12/13)

Por Felipe Salto* e Rafael Cortez**

Um dos principais temas da pauta legislativa de 2013 foi a discussão a respeito do “orçamento impositivo”. Trata-se de um tema central para discussão das relações entre os poderes no presidencialismo de coalizão brasileiro, dada a centralidade do processo orçamentário no funcionamento e eficiência do setor público. Do ponto de vista político, o controle dos recursos orçamentários significa acesso à fonte de poder e, portanto, o desenho das regras do jogo pode afetar as disputas partidárias no interior do parlamento nacional.

No plano macroeconômico, as regras do orçamento afetam a gestão da política macroeconômica, por meio da questão fiscal, com efeitos importantes para a taxa de crescimento de médio e longo prazo da economia brasileira.

O objetivo deste artigo é revisitar o debate, do ponto de vista da gestão fiscal. Este foco foi uma decorrência natural da atual conjuntura macroeconômica. A atual administração promoveu uma série de mudanças na condução da economia que resultaram em perda de credibilidade e, por consequência, reforço na desconfiança em relação ao equilíbrio macroeconômico. Esta agenda fiscal não apenas contribuiu para redução da taxa de crescimento potencial, como diminuiu a capacidade de controle da sociedade em relação ao uso de recursos públicos. Não por acaso, o país se vê envolto no risco de rebaixamento das agências de rating.

Se a possibilidade de o Legislativo reestimar as receitas previstas pelo Executivo for mantida, pode haver piora fiscal

Nossa avaliação é que o legislador deveria perseguir dois objetivos centrais nas mudanças institucionais. O primeiro deles se refere ao aumento da transparência na execução dos gastos públicos, de modo a aumentar os mecanismos de prestação de contas à sociedade, abrindo espaço para o entendimento dos custos e benefícios das escolhas de governo. Ademais, a peça orçamentária deveria espelhar as condições do ciclo econômico, bem como reforçar a estabilidade na gestão de política econômica.

A adoção do verdadeiro orçamento impositivo nos aproximaria de um padrão de execução de despesas públicas mais democrático e transparente, no qual a fixação da programação orçamentária seria cumprida e as receitas seriam alteradas apenas por razões técnicas, diferentemente do que ocorre no caso das nossas “reprogramações orçamentárias”, no bojo dos “decretos de contingenciamento” e “reavaliações bimestrais”. O processo orçamentário, nos moldes atuais, constitui-se verdadeira barreira à boa gestão da política fiscal, uma vez que se prejudicam os dois objetivos acima enunciados: transparência e aderência à realidade econômica.

Obrigar o cumprimento da lei é quase pleonástico e é, portanto, correto. O orçamento é uma lei e, como tal, deve ser cumprido. Tão simples quanto isso. Tornar a peça orçamentária mandatória melhoraria a qualidade da política fiscal, desde que se eliminasse a possibilidade de recorrentes revisões e reestimativas de receitas e gastos ao longo do ano. A imposição, contudo, deve valer para todo o orçamento e não apenas às emendas parlamentares. Mantendo-se a possibilidade de reestimar a receita prevista pelo executivo no Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa), as emendas tenderão a ficar, sempre, no teto (1,2% da receita corrente líquida do ano anterior) e reduzirão o espaço do governo para gerir a política fiscal.

Hoje, é a possibilidade de reestimar as receitas previstas pelo Executivo que garante aos parlamentares a ampliação do espaço para fixar novas despesas no orçamento, já que suas emendas apenas podem “existir” na presença de receitas novas em relação à previsão enviada pelo Executivo. Trata-se do princípio mais básico de que despesas novas apenas são autorizadas com a devida indicação de receitas suficientes para comportá-las.

Ora, é muito claro, pelo texto constitucional, que as emendas só podem ser criadas se houver recursos fiscais para tanto. A alínea “a” do inciso III do parágrafo acima transcrito é apenas uma garantia de que, no caso de erros ou omissões, as emendas também encontrem espaço para serem fixadas. A interpretação para esta simples alínea é que explica o fato de o orçamento ser, anualmente, fixado pelo Executivo, no Ploa, com base em determinada estimativa de receitas, e alterado com base nas reestimativas dos parlamentares, que interpretam o número estimado para as receitas, no Ploa, como fruto de erro ou omissão. Isto é, de maneira direta, amplia-se o orçamento e devolve-se a peça orçamentária ao Executivo, que fica com o ônus do congelamento ou contingenciamento das despesas novas.

Assim, se o orçamento passar a ser impositivo (de facto e não apenas de jure), mas a possibilidade de o Legislativo reestimar as receitas previstas pelo Executivo for mantida, haverá espaço para uma efetiva piora fiscal. Isto é, o Congresso aumentará as despesas, reestimando as receitas para cima (como faz atualmente), e o Executivo receberá um Ploa “aumentado” e mais difícil de ser contingenciado.

Tabela

 

 

 

 

 

 

 

Ocorre que a evolução das emendas individuais, nos últimos cinco anos, evidencia que já houve um forte controle, tendo os valores pagos, incluindo restos a pagar executados, passado de R$ 11,42 bilhões (2011) para R$ 7,41 bilhões (2012) e R$ 7,07 bilhões (jan-out/2013). Em percentual da receita corrente líquida, os valores reduziram-se fortemente e já haviam atingindo a marca de 1,1% do PIB em 2013, conforme quadro.

Isso mostra que tornar as emendas individuais impositivas (até o montante de 1,2% da receita) criará um piso para esse gasto, limitando o poder de ajuste do governo por meio deste canal. Trata-se de mais uma restrição à contenção do avanço do gasto público. Em ano de maiores restrições econômico-fiscais, as despesas discricionárias, como os investimentos do PAC ou os gastos sociais, acabarão pagando a conta. Alternativamente, o resultado primário terá de ser menor. O trade-off precisa ficar claro. Tornar o orçamento mais rígido, apenas no âmbito das emendas, pressionará a política fiscal no sentido da expansão.

*Felipe Salto é professor da FGV/EESP e especialista em finanças públicas da Tendências Consultoria.

**Rafael Cortez é doutor em Ciência Política pela USP e cientista político da Tendências Consultoria.

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