Responsabilidade fiscal em xeque

Em 15 de outubro de 2012, publicamos um artigo na Folha de S. Paulo a respeito do desmonte empreendido pelo governo brasileiro no campo das instituições fiscais. Instituições, aqui, compreendidas em sentido amplo, abarcando, por exermplo, as regras do jogo formalizadas em legislações específicas (como a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) para o comportamento das finanças públicas. As metas de superávit primário, que são fixadas anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), são o principal exemplo. No Brasil, desde 1998/1999, temos nos comprometido com a chamada “responsabilidade fiscal”. Esse conceito pode ser entendido da seguinte forma: compromisso com a obtenção de ganhos no âmbito da solvência fiscal. Na prática, fixou-se um objetivo claro – reduzir a relação dívida líquida/PIB – e também um instrumento pelo qual esse objetivo seria atingido – realização de esforços fiscais primários, via ajustes do lado do gasto e da receita.

Através desse mecanismo, o Brasil apresentou uma evolução muito importante nos indicadores fiscais, com reflexos evidentes sobre a trajetória dos juros, sobre o crescimento econômico, sobre o fluxo de capitais entrantes para o país e, de maneira mais geral, sobre a consolidação dos avanços obtidos com as políticas de estabilização realizadas no bojo do Plano Real. O ganho fiscal deve ser entendido, portanto, como um ganho para o país, na medida em que criou as possibilidades para o desenvolvimento econômico e social, traduzidos no ganho de renda real observado essencialmente entre os mais pobres de nossa sociedade (figura).

Figura: Relação dívida líquida/PIB

Fonte: Banco Central. Elaboração própria.

Agora, sob nova direção, a política econômica passa a mirar novos objetivos (ou, pelo menos, a alardear que o faz). Em verdade, o objetivo principal é o mesmo de sempre: crescer, mantendo a estabilidade. O que mudou foi a visão sobre como chegar lá. Para o governo Dilma, estímulos à atividade, via aumento da participação do Estado no crédito (BNDES) e na economia (desonerações setoriais e pacotes de gastos) constituem o cerne da estratégia macroeconômica. A estabilidade fiscal, o compromisso rígido com metas de superávit primário (ou metas para o déficit nominal), bem como com o centro da meta de inflação (4,5% ao ano) passaram a ser questões secundárias. O importante, a julgar pelas ações do governo, é crescer, estimular, injetar pressões e mais pressões sobre a demanda e, com sorte, deslocar também a oferta agregada (via BNDES, por exemplo, que para o governo deve ser ampliado e reforçado, como se sua presença excessiva não gerasse perda de poder da política monetária e mais pressões inflacionárias).

Em verdade, abandonou-se o tripé macroeconômico criado no governo FHC (câmbio flutuante, metas para a inflação e responsabilidade fiscal) e adotou-se uma nova política, cujos padrões passaram a ser muito distintos. Por exemplo, reduzir os juros passou a ser meta e não mais instrumento. Câmbio, idem (temos uma banda cambial de R$ 2,00/US$ a R$ 2,10/US$). Na política fiscal, onde as coisas pareciam ter voltado “ao eixo”, com a realização de um esforço fiscal primário de 3,1% do PIB, em 2011, pelo governo Dilma, há também sérias mudanças.

Para 2012, conforme reportagem com o ministro Guido Mantega, hoje, no Estadão, já se abandonou oficialmente o compromisso com a meta de superávit primário (receitas menos despesas do setor público total, exceto gastos com pagamentos de juros sobre a dívida). Segundo o ministro, será utilizada uma prerrogativa prevista em lei, isto é, a de abater da meta anual uma cifra que já chega a quase R$ 50 bilhões (os gastos com o PAC), como se não tivessem sido gastos pelo governo federal (explicarei em post específico essa questão).

Este e outros mecanismos contábeis fizeram das contas públicas o alvo principal das análises críticas do mercado e dos formadores de opinião, em 2009 e em 2010. Isso ocorre por dois motivos: 1) o governo não reduz a meta oficialmente, mas lança mão de subterfúgios e mecanismos contábeis (todos legais, é verdade) para anular o esforço refletido na meta, sem ter o custo de anunciar na LDO o compromisso menor e 2) o governo não consegue ampliar os investimentos, de maneira que o afrouxamento fiscal acaba se traduzindo em: custeio, gastos com pessoal, previdência e também investimentos. A estratégia dita anticíclica fica apenas no discurso.

Assim, ao assumir o não cumprimento de metas, neste ano, o governo ratifica o compromisso com uma política fiscal expansionista, sem foco no investimento (não há qualquer mecanismo que garanta o direcionamento dos novos recursos para este tipo de gasto) e potencialmente geradora de mais pressões inflacionárias. Em prejuízo à transparência e às regras fiscais, bem como ao crescimento econômico de médio e longo prazo, a presidente Dilma adota um caminho perigoso e, sem dizer publicamente, abandona pouco a pouco os pilares de uma política imperfeita, sim, mas que minimamente deu certo, isto é, legou ao país a estabilidade, a retomada da confiança e a possibilidade de alçar voos maiores (que ainda não vieram) no âmbito do crescimento econômico.

O leitor atento poderia criticar esta análise, dizendo que a inflação segue controlada, pouco acima do centro da meta, mesmo com os juros baixos e a política fiscal mais expansionista em curso. Ocorre que as pressões externas sobre a demanda foram reduzidas e permaneceram baixas, ao longo dos últimos períodos, por conta do prolongamento da crise europeia. É correto ignorar este fato? Some-se a isso o baixo crescimento econômico que será atingido, em 2012 (algo como 1,5% a 1,6%, em termos reais) e, ainda assim, a inflação deverá ficar entre 5,0% e 5,5% ao ano (imagine, o leitor, se estivéssemos crescendo a 3,0% ou a 4,0%…).

Ao virar o leme do navio de maneira tão rápida e convicta, é possível que a retomada de uma estratégia mais austera e comprometida com o controle inflacionário e com o crescimento de longo prazo acabe sendo muito custosa quando (e se) vier. Tomara que o governo prove-se correto, o que está cada vez mais difícil de acreditar. Até agora, o saldo líquido, no campo econômico, é muito claro: inflação alta e baixo crescimento.

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